Gemeenten hebben de opdracht een integraal

welzijnsbeleid te voeren. Een gemeentelijk structuurplan moet duidelijk maken

hoe de lokale overheid de achterstanden in verschillende wijken denkt aan te

pakken. Daarvoor is het nodig dat gemeenten een duidelijk beeld hebben van hoe

de diverse wijken er voor staan. Veel plaatsen hanteren een lijst met criteria

waarmee de zogeheten ‘achterstandsscores’ van de diverse stadsdelen berekend

kunnen worden. Door cijfers te verzamelen over werkloosheid, jeugdwerkloosheid,

opleidingsniveau, het aantal eenoudergezinnen, het aantal zelfstandig wonende

ouderen, de sociale cohesie en de mate van overlast in een wijk, moet een

werkbaar overzicht ontstaan van de aanwezige problemen en de benodigde

interventies. Want meten is weten, luidt het motto.

Maar tussen de statistische werkelijkheid die naar voren komt uit de

achterstandsscores en de werkelijke situatie in een wijk of buurt, wil nog wel

eens een gat gapen. Zo buigt de gemeenteraad van Utrecht zich momenteel over een

voorstel tot herverdeling van de subsidies aan wijkwelzijnsorganisaties. Een

door de gemeente ingestelde Task Force is tot de conclusie gekomen dat de

historisch gegroeide toedeling van welzijnsgelden niet meer klopte met de

realiteit en adviseert een ingrijpende herziening. Want sommige wijken die van

oudsher als achterstandsgebied worden getypeerd, zijn een stuk omhoog geschoven

in de ‘hiërarchie’ van wijken. En tegelijkertijd zijn er buurten die met veel

grotere problemen kampen, maar een aanzienlijk kleiner deel van het

welzijnsbudget krijgen toebedeeld. Als de gemeenteraad instemt met de nieuwe

verdeelsleutel, zullen sommige wijken tussen de twintig en dertig procent van

hun budget moeten inleveren.

Handige claimers

Zijn de door de Task Force gemeten achterstanden echter wel zo ‘hard’ dat

ze een dergelijke forse ingreep in het wijkwelzijnsbudget rechtvaardigen? Henk

Oudeman, directeur van de Stichting Welzijn Utrecht-West, meent van niet. Zijn

instelling zou volgens het herverdelings-advies 23 procent van haar budget, zo’n

1,25 miljoen gulden, kwijt raken. Oudeman geeft grif toe dat de situatie in

Utrecht-West de afgelopen tien jaar sterk is verbeterd. Dat er ingeleverd moet

worden, vindt hij reëel. Maar hij is het niet eens met de conclusie van de

onderzoekers dat Utrecht West op basis van de metingen bijna een kwart van het

budget zou kunnen missen. Want Utrecht West omvat namelijk twee totaal

verschillende wijken. Oog in Al is van oudsher een van de betere buurten van

Utrecht, terwijl Lombok traditioneel een wijk is met veel allochtone bewoners,

kleine arbeiderswoningen en relatief veel achterstand. Door van deze wijken

statistisch een eenheid te maken, worden reële achterstanden keurig weggepoetst.

Zo lijkt Utrecht West een wijk met relatief weinig problemen, terwijl de

sociaal-economische situatie in de twee wijken hemelsbreed verschilt.

Op zich zou dat nog geen probleem zijn, meent Oudeman, wanneer de

lokale overheid zou stellen dat het welzijnswerk een voorziening is voor de

laagste groepen. ‘Dat zou het welzijnswerk in staat stellen zijn activiteiten te

richten op groepen als randgroepjongeren, mensen in schuldensituaties,

ongeschoolde Marokkaanse vrouwen en noem maar op. Dat is echter niet gebeurd. De

gemeente omschrijft het welzijnswerk als een basisvoorziening die voor iedereen

toegankelijk moet zijn. Het akelige is dat geschoolde mensen met redelijke

inkomens het merendeel van de voorzieningen komen claimen, zodat er weinig

overschiet voor de groepen die de voorzieningen het hardst nodig hebben. Toen

bekend werd dat we een flink deel van ons budget moesten inleveren, waren het de

Oog in Allers met een goed inkomen die bij de wethouder gingen praten over het

behoud van de kinderopvang. Niet de Marokkaanse moeders uit Lombok. Die weten

niet waar ze moeten beginnen om een wethouder te spreken te krijgen. Als ik zou

moeten kiezen in welke wijk er een voorziening dicht gaat, dan is het glashelder

wat ik zou doen.’

Cijfermatige flauwekul

Bij de berekening van achterstandsscores gaat de gemeente Utrecht in eerste

instantie uit van het inwonertal van een wijk. Vervolgens worden de kerntaken

van het welzijnswerk benoemd en een aantal correctiefactoren toegepast. Tezamen

bepalen die indicatoren de achterstandsscore in een wijk. Zo kent de kerntaak

‘genereren van startkapitaal’ de correctiefactoren langdurige werkloosheid en

jeugdwerkloosheid. Bij de kerntaak ‘beschermen van kwetsbaren’ gelden criteria

als het aantal eenoudergezinnen, het aantal zelfstandig wonende ouderen van 79

jaar en ouder en de gezondheidsbeleving van de wijkbewoners als

correctiefactoren. Het aantal allochtonen in een wijk is bewust niet als factor

in de achterstandsscores meegenomen. Als allochtonen vaker dan autochtone

wijkbewoners werkloos zijn, een slechtere gezondheid hebben of lager zijn

geschoold, dan komt dat vanzelf wel naar voren in de correctiefactoren die

daarop betrekking hebben, zo luidt de redenering.

Oudeman vindt dat een, zacht gezegd, discutabele rekenwijze. ‘Om vast

te stellen hoeveel Algemeen Maatschappelijk Werk er in een wijk nodig is, wordt

naar verschillende indicatoren gekeken, met als correctiefactoren het aantal

eenoudergezinnen en de gezondheidsbeleving. Dat zijn goede criteria, want het is

een bekend gegeven dat zich in eenoudergezinnen meer problemen voordoen dan in

gezinnen met twee ouders. Daarbij bestaan de meeste van deze gezinnen uit een

vrouw met haar kinderen. En het is een maatschappelijk verschijnsel dat vrouwen

vaker een beroep doen op de eerstelijnsvoorzieningen dan mannen. Dit geldt juist

weer niet voor Marokkaanse vrouwen, want in de eerste plaats scheiden die niet

vaak en ze maken minder gebruik van voorzieningen, gewoon omdat ze die niet

kennen. Marokkaanse vrouwen vormen daardoor een correctiefactor die leidt tot

minder hulpverlening. Maar wie hun participatie in de samenleving, hun positie

in het gezin en hun kennis van de Nederlandse taal in ogenschouw neemt, kan toch

niet stellen dat er voor hen geen hulpverlening nodig is? Dan moet je je toch

afvragen waar je mee bezig bent door achterstanden op deze manier te

berekenen.’

Het feit dat zijn stichting 23 procent moet bezuinigen noemt Oudeman dan

ook ‘cijfermatige flauwekul’. ‘Als het daar daadwerkelijk op neerkwam, zou ik

over de hele linie dat percentage kunnen korten. Dus een kwart minder

hulpverlening, maar ook een kwart minder kinderopvang. De kinderopvang wordt

echter gefinancierd met middelen van het rijk. Daar kan ik niet aankomen. En zo

zijn er nog een stuk of wat regelingen die met rijksgeld worden betaald. Dus in

werkelijkheid moeten we 37 procent interen op de hulpverlening. De gemeente

vindt dat het welzijnswerk 25 procent van de eigen inkomsten moet genereren en

je hoort juichverhalen van instellingen die dat percentage al hebben gehaald. Ga

je echter kijken waar dat geld wordt verdiend, dan is dat met bedrijfsplaatsen

in de kinderopvang. Dat is dus geen geld dat je vervolgens in kunt zetten voor

achterstandsbestrijding. Statistisch klopt het allemaal prachtig, maar de

realiteit is anders.’

Passieven

De Task Force Welzijnsorganisaties in Utrecht stond onder voorzitterschap

van de Utrechtse sociaal wetenschapper Roelof Hortulanus. Hij vindt dat

achterstandsscores op basis van inwonertal, met een aantal correctiefactoren die

iets zeggen over de achterstand in een wijk, een goede basis kunnen vormen voor

de toedeling van welzijnsgelden. Wel tekent hij erbij aan dat ‘we het maar over

een gedeelte van het welzijnsbudget hebben, namelijk dat gedeelte dat via de

wijken wordt verdeeld. De helft van het geld gaat naar stedelijke voorzieningen

of naar andere sectoren die met achterstandsbestrijding van doen hebben’. Ook is

niet al het geld benoemd als basisvoorziening, maar blijft er een bedrag over

voor ‘specifieke activiteiten voor bepaalde’.

Toch vindt ook Hortulanus dat achterstandsscores hooguit bruikbaar zijn

als globale typering van een wijk. ‘Meten is nog geen weten. Door te monitoren

kun je bepaalde zaken registreren, maar vervolgens moet de beleidsambtenaar nog

interpreteren. Achterstandsscores kunnen nooit rechtstreeks tot interventies

leiden. Gemeenten zijn zich daar vaak niet van bewust. De scores vormen een te

gemakkelijk hulpmiddel waarvan men de gebrekkige opbouw niet kent, laat staan de

beleidspotenties. Men heeft het al druk genoeg en is allang blij dat men iets

heeft om het beleid aan op te hangen. Daardoor tref je nogal wat onzin tussen de

zogenaamde pijlers voor beleid. Ik noem dat statistiekenterreur.’ Hortulanus

vindt het ook vreemd dat verschillende sectoren vaak gebruik maken van dezelfde

achterstandsscores om te bepalen hoe een wijk ervoor staat. Onderwijs, welzijn,

gezondheidszorg en volkshuisvesting baseren zich op dezelfde cijfers over

sociaal-economische status, opleidingsniveau, sociale cohesie en wat dies meer

zij. De toestand van woningen in een wijk, de groenvoorziening en de speelruimte

zijn factoren waar de woningbouwvereniging wat mee kan, maar voor het

welzijnswerk is dat minder van belang.’

Volgens de universitair docent is een goede indicator voor het welzijnswerk

bijvoorbeeld het aantal totaal passieven in een wijk. Mensen die geen werk

hebben, geen studie volgen, geen lid zijn van een vereniging, niet actief in de

buurt en niet naar buiten treden. ‘Als dat aantal hoog is, zegt dat vaak veel

over de achterstandssituatie. Maar andere gemarginaliseerden, zoals

drugsverslaafden of ex-psychiatrische patiënten, vormen vaak een te kleine groep

om in de statistieken zichtbaar te worden. Achterstandsscores meten het

dominante circuit en blijven vaak hangen in gemiddelden.’

Rottigheid

Hortulanus vindt dan ook dat achterstandsscores pas waarde krijgen wanneer

ze worden gecombineerd met wijkanalyses. In die wijkanalyses kunnen

welzijnsinstellingen de subjectieve bevindingen van wijkbewoners opnemen. De

objectieve metingen van achterstandsscores en de subjectieve gegevens uit de

wijkanalyses vormen een matrix met enige zeggingskracht over de toestand in een

wijk. Er zijn dan vier mogelijkheden, legt Hortulanus uit. ‘Als de wijk zowel

objectief als subjectief positief scoort, is er sprake van leefbaarheid. Scoort

de wijk op beide punten niet, dan constateer je achterstand. Het wordt pas echt

interessant als de objectieve en subjectieve metingen niet sporen. Als een wijk

het volgens de achterstandsscores goed doet, maar de mensen hun wijk negatief

beoordelen, dan kan dat betekenen dat mensen in de protesthouding zitten,

bijvoorbeeld vanwege één prostitutiestraatje in de buurt. De wijk is prima, maar

de bewoners reageren vanuit één irritatiebron. Daar kun je als gemeente iets

mee. Ook kan een wijk objectief slecht scoren en subjectief goed. Dat kan

betekenen dat mensen zich bij de rottigheid hebben neergelegd en het niet meer

willen zien. Het kan ook zijn dat mensen hele goede sociale verbanden hebben.

Dat kan weer een aanknopingspunt zijn om andere achterstanden in de wijk aan te

pakken.’

Over het algemeen vindt Hortulanus dat gemeenten een stuk voorzichtiger

moeten zijn met het verbinden van beleidsconclusies aan achterstandsscores. De

verschillen die uit de metingen voortkomen zijn vaak veel te marginaal om er

consequenties aan te verbinden. ‘Als de werkloosheid in wijk A dertig procent is

en in wijk B 22 procent, zie je dat zo’n gemeente een heel

werkgelegenheidsbeleid op die acht procent verschil baseert. De zeventig procent

werkgelegenheid wordt voor het gemak op een grote hoop gegooid, hoewel daar heel

relevante verschillen in kunnen zitten. Vervolgens krijgt wijk A het predikaat

werklozenbuurt en heet wijk B de wijk van de werkenden. Er wordt veel verkeerd

geteld en te weinig geïnterpreteerd. Uit onderzoek blijkt dat allochtonen weinig

musea en concerten bezoeken. Daar wordt dan een heel verhaal aan opgehangen over

de oorzaken. Maar als je als criterium het opleidingsniveau eraan toevoegt,

blijkt er geen verschil te zijn met de autochtone bevolking. Mensen met een

hogere opleiding bezoeken musea en concerten, mensen met een lagere opleiding

niet. Het criterium al of niet allochtoon heeft er niets mee te maken.’

Bulldozer

Om een goed beeld van een wijk te krijgen, zijn drie soorten informatie

nodig, stelt Radboud Engbersen, medewerker van het programma Lokaal Sociaal

Beleid van het NIZW. In een stad is alles oneerlijk verdeeld. De kansen, het

geld, de werkgelegenheid en zelfs de frisse lucht. Achterstandsscores kunnen een

deel van die werkelijkheid zichtbaar maken. Het tweede deel van het verhaal zijn

de gevoelens van de mensen. Om tot een sociaal structuurplan te komen houden

veel gemeenten dan ook zogenaamde omnibus-enquetes waarin de ervaringen van de

bewoners worden opgenomen. Maar ook die monden uit in kwantitatieve gegevens

over de beleving van de bewoners. Zestig procent vindt de buurt veilig, volgens

achtenvijftig procent is er sprake van sociale cohesie. Het blijft tellen. Wat

volgens Engbersen veelal ontbreekt is de derde component: het vertellen. De

NIZW’er meent dat een gemeente pas een trefzeker beleid kan ontwikkelen ten

aanzien van achterstandswijken wanneer de drie componenten op een intelligente

manier worden gecombineerd. ‘Om een goed beeld van een wijk te krijgen moet je

erin stappen en met de bewoners praten. Dat kan door middel van stadsgesprekken,

groepsdiscussies en bewonersbijeenkomsten. Wanneer je bewoners confronteert met

de statistische gegevens die de gemeente over de wijk hanteert, blijken die

gegevens vaak een stuk genuanceerder te liggen. In de statistieken komen de

Groningse Oosterparkbuurt en de Haagse Schilderswijk die naar voren als

aanpakwijk, probleemwijk enzovoorts. Terwijl de bewoners een heel ander verhaal

hebben. Er blijkt dan een hechte sociale infrastructuur te zijn. Dat informele

verhaal valt vaak buiten de boot.’

De tegenstelling tussen statistische informatie en de beleving van de

bewoners is vaak gekunsteld, vindt Engbersen. ‘De bewoner roept: ik ken de wijk,

ik weet wat er speelt. De ambtenaar zegt over keiharde cijfers te beschikken die

het tegendeel uitwijzen. Dat zijn onzinnige tegenstellingen. Ze geven allebei

een beeld van een deel van de werkelijkheid. Toch hoor je soms

gemeente-ambtenaren op basis van achterstandsscores zeggen dat je over sommige

wijken betere een bulldozer heen kunt laten gaan.’/Eric de

Kluis