Toeslagen zijn tegemoetkomingen in de kosten van huur, kinderen, kinderopvang en de zorgverzekering. Verschillende instanties, zoals de Nationale ombudsman, wezen al op het risico dat toeslagen, bedoeld als inkomensondersteuning, de ontvangers in de schulden brengen. Het gaat om grote bedragen, zo veel werd wel duidelijk uit het item van Nieuwsuur. De Algemene Rekenkamer startte ruim een jaar geleden een onderzoek naar de toeslagen die in de periode 2012 tot en met 2017 zijn uitgekeerd. We analyseerden de gegevens van de Belastingdienst over toeslagen aan 9 miljoen mensen, die samen 7 miljoen huishoudens vormen.

Huishoudens

We hebben gekeken hoeveel van die huishoudens toeslagschulden hebben en hoe de hoogte, duur en stapeling van de toeslagschulden samenhangen met de samenstelling van het huishouden. En met het huishoudinkomen, want het lukte ons om de inkomensgegevens van 80 procent van al deze huishoudens in het onderzoek te betrekken.

Vertekend beeld

Toeslagen zijn bedoeld voor huishoudens; niet voor niets is het huishoudinkomen medebepalend voor de hoogte van de ervan. Maar de cijfers die tot nu toe gepubliceerd zijn, hebben alleen betrekking op individuele ontvangers. Dat vertekent het beeld. Want binnen een huishouden kunnen verschillende personen een toeslag aanvragen. Een huishouden kan ook verschillende toeslagen tegelijk ontvangen. En dus te maken krijgen met meer dan één terugvordering tegelijkertijd.

Al uitgegeven

In ons onderzoek hebben we ons gericht op het terugbetalen van te veel ontvangen toeslagen door huishoudens. Het gaat hier bepaald niet om een kleinschalig probleem. Ieder jaar gaat het om 46 procent van alle ontvangers. Over de hele onderzoeksperiode van zes jaar werden 23 miljoen keer te veel uitgekeerde bedragen teruggevorderd. In die periode kreeg driekwart van alle ontvangers minstens één keer mee te maken met verlaging van de toeslag.

Het terugbetalen van het bedrag dat te veel is ontvangen kan lastig zijn. Ten eerste als je inkomen beperkt is, wat voor veel huishoudens die toeslagen ontvangen het geval is. En ten tweede als het geld al is uitgegeven. De kans daarop is groter naarmate de definitieve vaststelling van het toeslagrecht langer op zich laat wachten. Uit ons onderzoek blijkt dat ruim een kwart van de terugvorderingen die na afloop van een toeslagjaar door de Belastingdienst worden verstuurd, pas twee tot vier jaar na dat toeslagjaar verstuurd wordt.

Langdurige kwestie

Als we de uitkomsten van ons onderzoek samenvatten, doet bijna de helft van alle huishoudens die toeslagen moeten terugbetalen dat binnen zes weken. Maar acht procent van de huishoudens, een groep van 550.000, doet er langer dan twee jaar over. Verder gaat het vaak om substantiële bedragen, voor ruim de helft van de huishoudens beslaan de toeslagschulden meer dan 10 procent van het nettomaandinkomen. Bij 62 procent van alle huishoudens die toeslagen moeten terugbetalen gaat het om één terugvordering tegelijk. Maar bij negen procent, 616.000 huishoudens lopen er vier of meer tegelijk.

Stapelen

Huishoudens met kinderen, en met name eenoudergezinnen, én huishoudens met een jaarinkomen tussen 20.000 euro en 71.000 euro (dus van minimum tot twee keer modaal) moeten het vaakst en het langst te veel ontvangen toeslagen terugbetalen. Bij deze huishoudens stapelen toeslagschulden zich het meest op. En vaak volgt de ene terugvordering de andere op, waardoor voor deze groepen afbetaling een langdurige kwestie is.

Reactie kabinet

Op basis van het onderzoek deden we een belangrijke aanbeveling aan het kabinet: bekijk de financiële gevolgen van toeslagen vanuit het perspectief van het huishouden in plaats van de individuele ontvanger. En kijk niet alleen naar schulden van 500 euro of meer, zoals nu gebeurt. Want zo’n absolute grens is geen goede indicator voor problematische situaties. Maar kijk, zoals wij hebben gedaan, specifiek naar huishoudens die met toeslagschulden kampen die een groot beslag leggen op het huishoudinkomen. En die er lang over doen om toeslagschulden terug te betalen. En deel die informatie met de Tweede Kamer. In reactie op onze aanbeveling toeslagschulden te voortaan te bekijken vanuit het perspectief van het huishouden, liet het kabinet al weten dat dit op korte termijn niet mogelijk is. De Belastingdienst ontbreekt het hiervoor aan middelen en systemen. Maar volgens ons kan de Belastingdienst op dit moment al wel zien of individuele huishoudens toeslagschulden hebben. Voor alle vier toeslagen samen, en ook hoe lang die duren en hoe hoog die toeslagschulden zijn. Die informatie kan nu al ingezet worden om huishoudens met aanzienlijke toeslagschulden goed te begeleiden.

Voorbeeld stapeling

Het plaatje hieronder laat zien wat onze aanpak is geweest.  We hebben voor alle huishoudens in ons onderzoek in kaart hebben gebracht hoe lang ze toeslagschulden hadden en wanneer ze weer schuldenvrij waren. Onderstaand beeld is hiervan een voorbeeld. Het is een fictieve, maar tegelijkertijd realistische situatieschets van een huishouden. Het laat zien hoe toeslagschulden het dagelijks leven van een huishouden kunnen beheersen.

We zien hier hoe een huishouden in vijf jaar tijd tien keer het bericht krijgt dat er toeslag moest worden terugbetaald. Met andere woorden: dit huishouden heeft tien terugvorderingen gehad.

Tien terugvorderingen

In ons onderzoek hebben ongeveer 265.000 huishoudens tien of meer terugvorderingen van toeslagen ontvangen. Waarmee dit voorbeeld min of meer representatief is voor huishoudens met veel terugvorderingen. De tien terugvorderingen staan elk op een aparte regel. De kleuren van de balkjes staan voor de verschillende toeslagen. De duur van de terugvorderingen is uitgezet in de tijd: van 2014 (links) naar 2019 (rechts). Linksboven in het figuur is te zien dat dit huishouden in 2014 de eerste terugvordering kreeg, met het bericht dat zorgtoeslag (donkerblauw) moest worden terugbetaald over het toeslagjaar 2012. Het paarse balkje daaronder gaat over het kindgebonden budget dat in 2014 moest worden terugbetaald. Het voorbeeld laat ook zien dat terugvorderingen stapelden.

Late terugvorderingen

Nog voordat de eerste twee terugvorderingen zijn terugbetaald, komt de volgende alweer binnen: het oranje balkje op de derde rij, dat staat voor de kinderopvangtoeslag. Stapeling heeft als consequentie dat een huishouden langdurig een toeslagschuld heeft. Met de gele arcering hebben we aangegeven hoe lang dit huishouden al met al toeslagschulden heeft, rekening houdend met eventuele stapelingen. Hier zien we dat het huishouden van 2014 tot 2017 een eerste periode van toeslagschuld had. Vervolgens was er een schuldenvrije periode. Eind 2017 begon een nieuwe periode van toeslagschuld.

Lang wachten

Overigens laat deze figuur nog iets anders opvallends zien, namelijk dat het best lang kan duren voordat een terugvordering op de mat valt. Dit fictieve huishouden ontvangt een terugvordering over de zorgtoeslag van 2012 pas twee jaar later, in 2014. Uit ons onderzoek blijkt dat een vijfde van de terugvorderingen pas twee tot vier jaar na dat toeslagjaar verstuurd wordt.

Mariëlle van den Dongen, Erik Israel en Elze Ufkes werken als onderzoeker bij de Algemene Rekenkamer.