Registreren Waarom moet u zich registreren voor deze site? Lees meer

Grote verschillen tussen gemeenten in uitvoering nieuwe bijstandswet: Knellend maatwerk

Verbetering van activering en uitstroom, gerichtere armoedebestrijding en terugdringen van misbruik. Dat waren de voornaamste doelen achter de invoering van de nieuwe Algemene Bijstandswet in januari 1996. Als altijd bleek de praktijk de afgelopen jaren wat weerbarstiger. Dit najaar evalueert de Tweede Kamer de wet. Een inventarisatie van de winstpunten en de minder geslaagde effecten.

Een logge, bureaucratische en klantonvriendelijke
uitkeringsfabriek. Dat was het weinig flatteuze beeld van de gemeentelijke
sociale diensten dat in de jaren tachtig geleidelijk ontstaan was. De diensten
hadden een duidelijke core business - uitkeringen verstrekken - , maar slaagden
er niet in die naar behoren uit te voeren. De vele kritiek op de uitvoering van
de bijstandswet was voor de politiek aanleiding toe te werken naar een nieuwe
Algemene Bijstandswet (nABW), die uiteindelijk op 1 januari 1996 van kracht
werd. Deze moest een eind maken aan de vele verschillende soorten
bijstandsuitkeringen en allerhande uitzonderings- en aanvullingsmaatregelen die
de rijksoverheid hanteerde. Ook moest de nABW misbruik en oneigenlijk gebruik
van de sociale zekerheid terugdringen en een 'adequate uitvoering' bevorderen.
De wet gaf de sociale diensten er bovendien een belangrijke taak bij. Zij
moesten zich niet meer alleen bezighouden met het maandelijks overmaken van
uitkeringen, maar ook een actief uitstroombeleid gaan voeren.



De wet bood de sociale diensten de ruimte om 'maatwerk' te gaan leveren. De
vroegere normbedragen voor uitkeringen aan gehuwden en samenwonenden,
alleenstaande ouders en alleenstaanden werden vervangen door lagere
basisnormbedragen. Deze basisbedragen kunnen door de gemeenten aangevuld worden
met een toeslag van maximaal 20 procent. Die maatregel stelt gemeenten in staat
de uitkering af te stemmen op de individuele behoefte en omstandigheden van de
uitkeringsgerechtigde. Een ander voordeel van deze aanpak was dat gemeenten er
voortaan meer financieel belang bij hadden om uitstroom uit de bijstand te
bevorderen.Voor de uitkeringsgerechtigde betekende de lagere basisnorm in
veel gevallen een omkering van de bewijslast. Vroeger werd de cliënt op zijn
uitkering gekort wanneer gebleken was dat hij 'voordeurdeler' was, in de nieuwe
situatie gaat de sociale dienst er bij de berekening van de uitkering standaard
vanuit dat de woonkosten gedeeld worden. Als dat niet het geval is, moet de
cliënt dat aantonen en kan hij een toeslag aanvragen. Dit zou de sociale
diensten meer mogelijkheden moeten geven om te controleren of iemand
daadwerkelijk alleen woont. Die maatregel heeft echter tevens het grootste
knelpunt van de nABW opgeleverd. Uit een evaluatie van de wet die de Landelijke
Vereniging van Instituten voor Sociaal Raadsliedenwerk (LSVR) onlangs uitbracht,
blijkt dat er grote verschillen bestaan in het toeslagenbeleid tussen
verschillende gemeenten. Uitkeringsgerechtigden die zich in dezelfde situatie
bevinden krijgen in de ene gemeente soms honderden guldens minder dan in de
andere. Dat probleem doet zich voornamelijk gelden in middelgrote en kleine
plaatsen. De meeste grote gemeenten maken gebruik van een normenlijst, aan de
hand waarvan de sociale dienst beoordeelt welk bedrag de cliënt als aanvulling
krijgt op de rijksnorm. Veel kleinere gemeenten wegen iedere aanvraag voor een
gemeentelijke aanvulling individueel. Voor de bijstandsontvanger is het daardoor
volstrekt onduidelijk op welk recht hij of zij een beroep kan doen. Die situatie
is dit jaar door de Centrale Raad van Beroep al als onrechtmatig
bestempeld.



Veel leed



Een ander knelpunt is de aanscherping van de zogenaamde partnerdefinitie,
die gemeenten beter in staat moest stellen om te beoordelen of er geen twee
uitkeringen voor alleenstaanden werden verstrekt aan één gezamenlijk huishouden.
Uitkeringsgerechtigden die in hetzelfde huis wonen kunnen een uitkering en een
gemeentelijke aanvulling krijgen, maar dan mag er geen sprake zijn van
gezamenlijke huishouding of huishoudelijke werkzaamheden, van een zorgrelatie
tot elkaar of van financiële verstrengeling. Met name het criterium over de
zorgrelatie levert problemen op. Volgens de evaluatie van het LVSR is het
meermalen voorgekomen dat iemand die zijn LAT-partner in een terminale
levensfase verzorgde, en daarom in hetzelfde huis was getrokken, zijn uitkering
gekort zag. Ook broers en zussen die in hetzelfde huis wonen vallen onder de
partnerdefinitie. De LVSR noemt het voorbeeld van mensen die bij een ernstig
zieke broer of zus introkken om deze te verzorgen. Zij kregen niet alleen een
korting op hun uitkering, maar werden ook nog eens aansprakelijk gesteld voor de
schulden die hun overleden familielid achterliet. De Vereniging concludeert dan
ook dat de nieuwe partnerdefinitie weinig heeft bijgedragen aan
fraudebestrijding, maar wel veel leed heeft berokkend onder met name
samenwonende bloedverwanten.Om te controleren of er sprake is van een
partnerrelatie geeft de nABW de sociale diensten ruimere bevoegdheden. Sommige
gemeenten zijn daarbij te ver gegaan, vindt Jan de Wit, woordvoerder sociale
zekerheid van de Socialistische Partij. 'De gemeente Wijchen stuurde tot voor
kort iedere bijstandsgerechtigde een formulier waarop deze van uur tot uur moest
beschrijven hoeveel tijd hij bij zijn partner had doorgebracht. Zoiets is
werkelijk in strijd met iedere privacyregel en fatsoensnorm die je kunt
bedenken.' Naar aanleiding van kamervragen van de SP hierover heeft minister De
Vries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid inmiddels toegezegd met gemeenten te
gaan praten over de partnercontroles.



Schrijnend



Volgens het onderzoek van de sociaal raadslieden heeft de nieuwe Algemene
Bijstandwet geleid tot een andere houding van de sociale dienstambtenaren
tegenover de cliënten. 'Regelmatig weigeren zij hun klanten hulp te bieden bij
het invullen van de vragenformulieren, onder het mom dat het de cliënt is die de
benodigde informatie moet verstrekken. De communicatie vanuit de sociale
diensten verloopt sinds 1996 meer en meer door éénrichtingsverkeer van
voorlichtingsfolders, boetebesluiten of afwijzende beschikkingen.' Volgens de
LVSR ervaren met name de oudere klanten van de sociale diensten deze weinig
klantvriendelijke houding als vernederend. De strenge eis dat alle formulieren
door de cliënt op de juiste manier dienen te worden ingevuld heeft volgens de
raadslieden soms schrijnende gevolgen. Door taalproblemen of onwetendheid lukt
het de mensen vaak niet de formulieren op de juiste wijze in te vullen. Wanneer
de papierwinkel niet compleet is, grijpen gemeenten al snel naar sancties. Maar
dikwijls is het niet aan te cliënt te wijten dat het dossier niet volledig is,
stellen de raadslieden. 'Bij meerdere sociale diensten raken brieven en overige
papieren regelmatig zoek, worden geen ontvangstbewijzen afgegeven en worden
aanvragers nogal eens gegevens gevraagd die zij niet kunnen leveren.'



'Als ik de voordelen en nadelen van de nieuwe wet tegen elkaar af moet
zetten ben ik gauw klaar,' zegt SP-er De Wit. 'Er zijn geen voordelen. Het
zogenaamde maatwerk heeft geleid tot onaanvaardbare verschillen. Ook zie je dat
gemeenten zich steeds harder opstellen, bijvoorbeeld met betrekking tot de
sollicitatieplicht. Onder de oude wet konden gemeenten ontheffing van
sollicitatieplicht geven voor moeders met kinderen tot twaalf jaar. In de nieuwe
wet werd dat al kinderen tot vijf jaar en nu is er sprake van dat zelfs dat
criterium komt te vervallen. Dan is de ramp helemaal niet meer te overzien.
Gemeenten hebben nog altijd de mogelijkheid om bijstandsmoeders ontheffing te
verlenen om medische of sociale redenen. Sommige plaatsen gaan daar buitengewoon
soepel mee om, maar het aantal gemeenten dat zich hard opstelt neemt toe. Steeds
vaker krijgen bijstandsmoeders te horen: je moet gewoon aan het werk en zoek het
verder maar uit.'



Een andere reden waarom de uiteindelijke hoogte van de uitkeringen sterk
uiteenloopt is dat gemeenten zelf beleid mogen bepalen over de mogelijkheden tot
bijverdienen. Daardoor is het in sommige gemeenten mogelijk een aardig bedrag
bovenop de uitkering te verdienen en cliënten soms zelfs een premie als ze
parttime werk aanvaarden. Andere gemeenten daarentegen korten de bijverdiensten
volledig. De Wit vindt dan ook dat de bijstandswet zo aangepast moet worden dat
er weer landelijke uniformiteit komt, net als vroeger. 'Voor een deel is dat een
recentralisatie. De gemeenten kunnen best verantwoordelijk blijven voor de
uitvoering, maar cliënten moeten wel kunnen weten waar ze recht op hebben. Daar
moeten eenduidige normen voor komen.'



Wirwar



CDA-Tweede Kamerlid Ank Bijleveld is uitgesproken tegenstander van
recentralisatie van de uitvoering van de bijstandswet. 'De nieuwe wet kwam voort
uit de conclusie van de commissie Doelman-Pel dat de rijksoverheid niet in staat
was te beoordelen wat individuele bijstandsgerechtigden nodig hadden. Er moest
een einde worden gemaakt aan de wirwar van verschillende soorten uitkeringen en
er moest maatwerk worden geleverd. Dankzij de wet kunnen we gemeenten daar nu op
aanspreken. Dan moet je voor lief nemen dat er verschillen ontstaan in
uitkeringsverstrekking tussen gemeenten. Wel moet je ervoor uitkijken dat er
geen evidente onrechtvaardigheden uit dat beleid voortkomen. Mensen mogen niet
onder het minimum zakken. Speciale aandacht is daarom nodig voor mensen met
kinderen en mensen die langdurig op een uitkering zijn aangewezen.'



Een van de belangrijkste meetpunten bij de evaluatie van de nABW wordt de
vraag of de sociale diensten erin geslaagd zijn meer te gaan doen aan sociale
activering en uitstroombevordering. Bijleveld is tevreden over de effecten van
de wet op dit punt. 'Vanaf de eerste dag dat een cliënt zich meldt, moet de
sociale diensten kijken wat hij of zij kan. De diensten richten zich nu veel
meer op activering dan vroeger, hoewel er knelpunten blijven. Op het gebied van
scholingsbeleid zou er veel meer kunnen gebeuren. Nu worden bijvoorbeeld
hbo-opleidingen niet vergoed, dat lijkt me geen zinvolle beperking.'



Ook directeur Paul Lemmen van Divosa, de vereniging van directeuren van
sociale diensten, vindt dat met name de uitstroombevordering en activering goed
uit de verf zijn gekomen. De positieve effecten van de wet overheersen voor hem
de negatieve. 'Een jaar geleden lag het nog anders, maar de situatie is
duidelijk gekanteld.' Dat de decentralisatie heeft geleid tot grote verschillen
tussen gemeenten ziet Lemmen als een probleem dat zichzelf op den duur zal
oplossen. 'Decentralisatie leidt in het begin altijd tot verschillen. Nu hebben
die verschillen vormen aangenomen die niet meer uit te leggen zijn. Als dat
gebeurt volgt er vanzelf wetgeving of gaan gemeenten met elkaar rond de tafel
zitten om daar afspraken over te maken. Dat zal in dit geval ook gebeuren.
Wanneer de gemeenten straks een nog groter deel van de bijstandsgelden zelf gaan
betalen, zoals afgesproken is in het regeerakkoord, zullen de onderlinge
verschillen in eerste instantie weer toenemen. Maar dat komt later wel weer in
balans.'



Lemmen ziet het als de grootste winst dat de hoofdtaak van sociale diensten
is verschoven van passieve inkomensverstrekking naar actieve
uitstroombevordering. 'Het is een veel completere wet. De sociale diensten
moeten tegelijkertijd de functie vervullen van strenge poortwachter, actieve
uitstroombevorderaar en rechtvaardige inkomensverdeler. Het valt niet altijd mee
daartussen een evenwicht te vinden, dat vraagt veel van de organisatie. Maar het
is wel duidelijk dat het de sociale diensten beter lukt mensen naar de
arbeidsmarkt te begeleiden.'Vooruitgang is nog te boeken op het terrein van
sociale activering, meent Lemmen. 'Het is de laatste jaren helemaal in om
diensten in de kopen bij andere partijen en samenwerkingsverbanden op te zetten
om mensen naar werk toe te leiden. Dat is goed van de grond gekomen, maar de
aandacht voor sociale activering die zich níet direct op werk richt, die is
achtergebleven. De samenwerking met welzijnsinstellingen en
vrijwilligersorganisaties op dat gebied is nog onvoldoende. We praten erover met
de Nederlandse Organisatie voor Vrijwilligerswerk, de VOG en Verdiwel, maar er
moet nog veel meer gebeuren.'



De Sociale Raadslieden zijn minder enthousiast over het sterke accent op
arbeidsmarkttoeleiding. Volgens de LVSR heeft dit dikwijls zelfs een averechts
effect. Zo gebeurt het geregeld dat alleenstaande ouders die in deeltijd werken
en daarbij een aanvullende uitkering hebben, gedwongen worden fulltime werk te
aanvaarden, terwijl ze daar financieel op achteruitgaan. 'In onze praktijk komen
veelvuldig situaties voor waarin de arbeidsmarkttoeleiding met de daarbij
gestelde eisen en plichten meer op een jacht lijkt.'/Eric de
Kluis

Administrator

Of registreer je om te kunnen reageren.

Zorgwelzijn is een uitgave van Bohn Stafleu van Loghum, onderdeel van Springer Media B.V.
Voorwaarden